Internationella domstolen (ICJ) avgav i juli 2024 ett rådgivande yttrande om de rättsliga konsekvenserna av Israels politik och praxis i det ockuperade palestinska territoriet, inklusive östra Jerusalem. Yttrandet har stora konsekvenser för tredjeländer som Sverige.
I sitt avsnitt om de rättsliga förpliktelserna för tredjeländer upprepar Internationella domstolen erga omnes-karaktären av de skyldigheter som Israel har brutit mot, det vill säga skyldigheter som till sin natur är en angelägenhet för alla stater och som alla stater kan anses ha ett rättsligt intresse av att skydda (punkt 274 i yttrandet). Domstolen finner att bland de skyldigheter som Israel brutit mot finns skyldigheten att respektera rätten till självbestämmande, förbudet mot förvärv av territorium med våld, och vissa av dess skyldigheter enligt internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Skyldigheterna som anges i det rådgivande yttrandet är baserade på FN-stadgan, säkerhetsrådets beslut, internationell människorättslagstiftning, internationell humanitär rätt och lagen om statligt ansvar. De skyldigheter som anges i dessa lagar, inklusive ICCPR, ICESCR, CERD och den fjärde Genèvekonventionen, är bindande för alla medlemsstater, även enligt internationell sedvanerätt.
När det gäller förbudet mot förvärv av territorium med våld anser Internationella domstolen att alla stater är skyldiga att "i sina förbindelser med Israel skilja mellan staten Israels territorium och det palestinska territoriet som ockuperats sedan 1967" (punkt 278). I detta ingår olika delförpliktelser:
- "skyldigheten att avstå från fördragsförbindelser med Israel i alla fall där landet utger sig för att agera för det ockuperade palestinska territoriet eller en del därav, i frågor som rör det ockuperade palestinska territoriet eller en del av dess territorium";
- "att avstå från att ingå ekonomiska eller handelsmässiga förbindelser med Israel som rör det ockuperade palestinska territoriet eller delar därav, som kan förankra dess olagliga närvaro i territoriet";
- "i upprättandet och upprätthållandet av diplomatiska beskickningar i Israel, att avstå från allt erkännande av Israels illegala närvaro i det ockuperade palestinska territoriet";
- "att vidta åtgärder för att förhindra handels- eller investeringsförbindelser som hjälper till att upprätthålla den illegala situation som skapats av Israel i det ockuperade palestinska territoriet."
Dessa skyldigheter har stora konsekvenser för handels- och investeringsförbindelser med Israel.
Domstolen nämner flera andra viktiga tredjestatsskyldigheter i punkt 279:
- "att inte erkänna den situation som uppstår till följd av Israels olagliga närvaro i det ockuperade palestinska territoriet som laglig";
- "att inte ge hjälp till eller bistå i upprätthållandet av den situation som skapats av Israels illegala närvaro i det ockuperade palestinska territoriet";
- "att se till att alla hinder som följer av Israels illegala närvaro i det ockuperade palestinska territoriet för det palestinska folkets utövande av dess rätt till självbestämmande upphör";
- "alla stater som är parter i den fjärde Genèvekonventionen har en skyldighet (...) att se till att Israel efterlever internationell humanitär rätt enligt samma konvention."
EU:s associationsavtal med Israel
Associationsavtalet EU-Israel trädde i kraft år 2000 och utgör sedan dess grunden för relationerna mellan EU och Israel. Avtalet styr handels- och investeringsförbindelserna och upprättar ett ramverk för deltagande i EU-program som Horizon Europe.
I artikel 2 i avtalet, även kallad klausulen om mänskliga rättigheter, fastställs att respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer är en väsentlig del av avtalet och förbindelserna mellan EU och Israel. Artikel 2 föreskriver:
"Relationerna mellan parterna, såväl som alla bestämmelser i själva avtalet, ska baseras på respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer, som vägleder parternas interna och internationella politik och utgör en väsentlig del av detta avtal."
I ingressen hänvisas även till FN-stadgan: "[...] den vikt som parterna fäster vid principen om ekonomisk frihet och principerna i Förenta Nationernas stadga, särskilt respekten för mänskliga rättigheter och demokrati, som utgör själva grunden för avtalet."
EU har en policy att ta med människorättsklausuler i bilaterala politiska ramavtal och frihandelsavtal. Klausulen gör det möjligt för EU att frångå sina skyldigheter enligt internationella avtal i situationer där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Människorättskränkningar kan också utgöra skäl för EU att skjuta upp antagandet av ett frihandelsavtal, vilket EU gjort när det gäller Burundi och Vietnam. EU har även vidtagit åtgärder mot stater som anklagas för att ha begått grova kränkningar av mänskliga rättigheter i andra länder eller territorier (till exempel mot Liberia för dess stöd till en rebellgrupp i Sierra Leone).
Om EU och dess medlemsstater ansåg att det föreligger en allvarlig och ihållande kränkning av avtalets villkor om att respektera mänskliga rättigheter, skulle de kunna hänvisa till icke-verkställighetsklausulen i artikel 79 i avtalet för att vidta lämpliga åtgärder mot Israel och suspendera avtalet helt eller delvis. Punkt två i artikel 79 anger tillämpliga förfaranderegler för den processen:
– Innan åtgärder vidtas ska parterna förse associationsrådet med relevant information i syfte att hitta en lösning som är acceptabel för båda parter. Den regeln gäller inte i särskilt brådskande fall.
– Åtgärder som minst stör avtalets funktion ska prioriteras.
– Åtgärder ska anmälas till associationsrådet.
– Åtgärderna blir föremål för samråd inom associationsrådet om den andra parten begär det.
I februari 2024 skickade Irland och Spanien ett gemensamt brev till EU-kommissionens ordförande där de begärde en översyn av associationsavtalet mellan EU och Israel, med hänvisning till Israels krigsförbrytelser i Gaza. Den 27 maj beslutade EU:s utrikesministrar att sammankalla ett möte i associationsrådet EU-Israel. Det kan tolkas som en kompromiss mellan Irland och Spaniens linje och andra medlemsländer som argumenterade mot en översyn av avtalet till förmån för dialog genom associationsrådet för att förmedla EU:s ståndpunkter och farhågor.
Associationsrådsmötet, det trettonde i ordningen, sköts på Israel begäran fram till februari 2025, efter att Polen tagit över EU-ordförandeskapet. Mötet hölls under en bräcklig vapenvila i Gaza och samtidigt som en massiv israelisk upptrappning på Västbanken. Det leddes av EU:s höga representant Kaja Kallas och Israels utrikesminister Gideon Sa’ar. Nästan alla EU:s utrikesministrar närvarade. EU:s uttalande, som förhandlats fram i över en månad, innehöll drygt femtio punkter. Bland annat krävde EU "fullständig och obehindrad tillgång för humanitärt bistånd till Gazaremsan" och insisterade på ett "fullständigt genomförande" av vapenvilan i Gaza. Men bara några dagar efter mötet blockerade Israel allt humanitärt bistånd till Gaza, vilket bröt mot villkoren i avtalet om vapenvila, och kort därefter stängde Israel av elektriciteten i Gaza.
EU upprepade också unionens “starka motstånd mot Israels bosättningspolitik" på Västbanken och uppmanade Israel att "stoppa den fortsatta bosättningsexpansionen och relaterade aktiviteter", inklusive rivningar av palestinska strukturer. Men efter associationsrådet har Israel fortsatt godkänn nya bosättningsenheter: 1170 enheter den 26 februari, 1408 enheter den 5 mars och rekordhöga 1439 enheter den 12 mars. Israel rev också palestinska hem i Jerusalem under Ramadan efter att under flera år haft en praxis att inte genomföra rivningar under fastemånaden.
Associationsrådet är den högsta politiska plattformen för bilateral dialog med Israel. EU hade diskuterat och förberett mötet i nio månader sedan EU:s utrikesministrar krävde det i maj 2024. Det borde ha varit uppenbart att bara ta upp farhågor inte skulle ha någon effekt. Vid det tidigare associationsrådet med Israel 2022 krävde EU också ett stopp för bosättningar, husrivningar och bosättarvåld – vilket bara har eskalerat sedan dess.
EU:s representanter tog upp unionens farhågor, men uttryckte samtidigt stor uppskattning för de nära handels- och forskningsförbindelserna med Israel och lovade att dessa skulle fortsätta. Detta signalerade business as usual snarare än några konsekvenser för Israels handlingar.
Sammanfattningsvis blev resultatet av associationsrådet att Israel gjort raka motsatsen till vad EU vädjade om.
Klausuler om mänskliga rättigheter i handelsavtal är ökänt retoriska och juridiskt utmanande. I teorin skulle medlemsländer kunna väcka en rättslig process enligt artikel 263 i EUF-fördraget. Men effekterna av klausuler om mänskliga rättigheter ligger till största delen i deras diplomatiska inflytande. De erbjuder kort sagt EU ett förhandlingsverktyg. Irlands och Spaniens begäran om att revidera handelsavtalet är ett sätt att utöva press på Israel att ändra sitt beteende. Om övriga EU vill att Israel ska ta unionens farhågor på allvar måste man börja koppla samman avtalet med krav på efterlevnad av mänskliga rättigheter och internationell rätt.
Konsekvenser för EU:s medlemsstater
ICJ:s yttrande innebär att EU:s medlemsstater har begränsat utrymme att manövrera kring de juridiska konsekvenser som ockupationens olaglighet medför. Särskilt relevanta är de skyldigheter som domstolen fastställt i samband med förbudet mot att förvärva territorium med våld. EU:s medlemsstater är förbjudna att ingå ekonomiska eller handelsmässiga förbindelser med Israel som kan befästa dess olagliga närvaro på palestinskt territorium, och måste vidta åtgärder för att förhindra handels- eller investeringsförbindelser som hjälper till att upprätthålla den illegala situation som skapats av Israel i Palestina.
Den mest uppenbara rättsliga konsekvensen för EU:s medlemsstater är att de måste förbjuda ekonomisk verksamhet och handel med och i de ockuperade områdena. Eftersom bosättningarna är olagliga och bidrar till brott mot mänskliga rättigheter bör alla länder avsluta affärsförbindelser med bosättningar, inklusive handel med varor till och från dem. Även om märkning av bosättningsvaror formellt är EU:s policy, fortsätter europeiska företag att handla varor och erbjuda tjänster i bosättningar. För att följa ICJ:s yttrande måste EU:s medlemsstater tydligt förbjuda och straffa ekonomisk verksamhet på ockuperat område. Åtgärderna för märkning enligt det nuvarande associationsavtalet har inte varit tillräckliga för att begränsa den illegala handeln. Dessutom ger artikel 2 i Europarådets rambeslut 2005/212 den rättsliga grunden för förverkande av bosättningsprodukter som kommer in på den europeiska gemensamma marknaden, eftersom de utgör vinning som härrör från brott.
En annan aspekt av ICJ:s yttrande som kräver åtgärder från EU:s medlemsstater är att förhindra handels- och investeringsförbindelser som hjälper till att upprätthålla ockupationen. Att skilja lagliga handelsförbindelser med israeliska företag från kopplingar till den illegala ockupationen är svårt, ofta omöjligt. Vapen, drönare och övervakningsutrustning utvecklad av israeliska vapentillverkare används i hela det ockuperade palestinska området och säljs som stridstestade till europeiska länder. Sådan ekonomisk verksamhet bidrar helt klart till att upprätthålla den illegala situationen och måste därmed vara förbjuden enligt ICJ:s yttrande. Andra exempel inkluderar samarbeten med Israels nationella vattenbolag som exproprierar vatten från palestinska källor på Västbanken, landets största stormarknadskedja som verkar i illegala bosättningar, och ett bevattningsföretag. Det är svårt att separera handels- och investeringsförbindelser med företag som är verksamma i Israel och de som har anknytning till ockuperade områden, eftersom Israel betraktar och behandlar bosättningar som en integrerad del av sitt territorium. De rättsliga konsekvenserna av den israeliska ockupationens olaglighet ställer EU:s medlemsstater inför uppgiften att skapa tydliga regler om ursprung för israeliska produkter och tjänster, och förbjuder ekonomiska förbindelser där ”bosättningsfritt” ursprung inte kan garanteras eller transparens inte kan uppnås.
Sammanfattning
EU:s yttre förbindelser måste överensstämma med unionens skyldigheter enligt internationell rätt. Artikel 2 i associationsavtalet med Israel innebär att EU och dess medlemsstater är ålagda att basera sina förbindelser med Israel på respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer.
I sina kontakter med stater som är engagerade i väpnad konflikt eller militär ockupation, är alla EU-medlemsstater bundna av den skyldighet som fastställs i artikel 1 som är gemensam för Genèvekonventionerna, att "respektera och säkerställa respekt för [dessa] konventioner under alla omständigheter."
ICJ:s rådgivande yttrande från juli 2024 kräver att EU intar en enhetlig hållning när det gäller att fördöma Israels systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna, kränkningar av internationell humanitär rätt och rasdiskriminering. EU måste också förhålla sig till Israels nonchalans inför EU:s och FN:s uttryckta kritik mot kränkningar av palestiniernas mänskliga rättigheter.
EU behöver genomföra en omfattande översyn av de bilaterala förbindelserna med Israel för att säkerställa att de överensstämmer med EU:s förpliktelser enligt internationell rätt. EU behöver vidta åtgärder för att säkerställa att förbindelserna med Israel inte bidrar till ockupation, diskriminering, apartheid och andra brott mot internationell rätt.